徐敏  霍彦妤

近年来，随着一系列扶持中小微企业发展的税收优惠政策的出台、落实，以及“大众创业、万众创新”的持续推进，中小微企业数量不断增加，为我国经济注入源源不断的发展新动力。但限于户多人少，目前税务部门所提供的纳税服务无论是在数量上还是内容上，都难以跟上纳税人不断增加、不断变化的服务需求。本文对政府购买涉税中介服务必要性、国内外经验进行了阐述，对购买中介服务可能产生的问题进行分析，并提出相应的建议。

    一、政府购买涉税中介服务的必要性

（一）有利于税务部门

1.缓解供需矛盾

随着中小微企业数量的不断增加，税务机关人手不足的问题日益凸显，户多人少制约了纳税服务质效的提升。尤其是在“营改增”试点全面推行后，国税局办税厅经常人满为患，再加上部分小微企业人员不了解办税流程和相关政策，出现“到处跑、到处问”的情况，导致办税效率低，办税体验差。政府购买涉税中介服务，让具有专业知识和办税经验的中介机构帮助部分符合条件的纳税人办理相关涉税业务，可以有效解决户多人少这一突出矛盾，降低征管成本，提高征管质量。

2.降低执法风险

目前的税收工作面临着日趋复杂的经济环境和经济行为，随着“营改增”的全面推开，税收政策不断更新，税务工作者的工作能力、业务素养受到了更大的挑战。涉税中介机构中有专业知识过硬的注册税务师、注册会计师、律师等不同类型的人才，双方的协作让相关涉税业务有了“双保险”，可以有效减少误判，降低执法风险。

3.提升培训效率

为了让各项税收优惠政策落实到位，让最新的“营改增”政策宣传到位，让新办纳税人对开业基本流程了解到位，税务机关会不定期地举办各种类型的培训讲座。一方面纳税人的数量不断增加，另一方面纳税人的财会、税务知识水平参差不齐，税务机关为了提高培训覆盖率，耗费了大量的时间和精力，却难以获得满意的效果。税务机关将部分培训转移给中介机构后，压力得以分担，可以有效提高培训效率，从而提升培训质量。

4.缓解咨询压力

近年来，税务机关纳税服务热线所承担的咨询压力日益增加，电话难打、效率低、准确度不高等问题较为突出。一方面，税务机关特服号人力不足，导致纳税人电话排队等待时间长；另一方面，纳税人咨询内容宽泛，涉及办税流程、政策法规、财会知识、评估稽查等多个方面，特服号工作人员解答压力较大，部分疑难问题解决时间长，进一步降低了纳税人满意度。让具备专业资质的中介机构承担部分咨询业务，可以有效缓解热线压力，提升服务质效。

（二）有利于纳税人

1.降低办税成本

政府购买涉税中介服务，由政府来承担相应的费用，这一举措减轻了企业的运营成本，尤其对于小微企业来说，有助于其“轻装上阵”尽快步入正轨，同时还能有效提高纳税人对税法的遵从度。

2.降低税务风险

根据以往经验，因逾期未申报、未报税而受到税务机关行政处罚，或者因申报错误导致后期加收滞纳金的纳税人多为新办企业或财务会计核算制度不健全的小微企业，政府购买涉税中介服务可以帮助这些纳税人尽快建账建册，完善会计核算，避免遭受不必要的损失。

（三）有利于中介机构

1.缓解人才流失困境

虽然税务师职业资格考试、注册会计师考试、国家司法考试等为注税行业引进了大量优秀人才，但目前涉税中介机构的业务范围较窄，所能提供的大多是琐碎、低端、不需要太多专业知识的中介服务，再加上行业收费标准不规范，低价揽业务的情况时有发生，导致行业总体收入水平较低，难以留住高端人才。政府购买涉税中介服务后，可以有效拓展业务范围，规范行业标准，减少高素质人才的流失。

2.促进注税行业发展

经过中介机构和税务机关的多次脱钩改制，我国注税行业得到了长足发展，但目前监管机制仍然不完善，行业现状较为混乱，社会认可度仍然不高。涉税中介机构参与税收工作，可以在发挥社会组织作用的过程中，不断完善外部监督机制，拓展涉税高端业务，在社会上树立公正、专业、效率的良好形象，从而提高涉税中介的公信力，促进注税行业健康发展。

二、国外政府购买中介服务的启示

在日本、英国、美国等发达国家，政府购买中介服务已经成为社会分工的重要组成部分，在法律规定的界限内适当放权，充分发挥中介机构的桥梁作用，互相补充，协调发展。下面本文将列出部分代表性国家历史实践过程中的突出经验，以供学习借鉴。

（一）日本：完善的法律体系是基础

日本政府购买服务始终坚持立法为先导的原则，在启动购买服务改革之前，进行了充分的科学法律论证，全面考虑到改革中可能遇到的问题及对策，然后起草法案。各法案相互补充，《关于通过竞争改革公共服务的法律》明确了政府购买服务的基本原则；《会计法》及相关法规规定了中央政府有关的购买服务程序；《地方自治法》及相关法规规定了与地方政府有关的购买服务程序，从而形成了关于政府购买服务的较为完备的法制框架。

（二）美国：公平竞争是基本原则

《合同竞争法案》明确指出，公平竞争是美国政府采购制度的基石，各级政府可以一次与不同的签约对象签订多项内容相同的合同，然后通过具体的“计件定单”，使不同的签约对象之间相互展开竞争。政府和供应商在市场上是地位平等的交易双方，可以为了各自的利益进行“讨价还价"，二者之间完全是一种商业关系，双方的行为都是以利益为基准。在政府采购招标结束后，任何认为自己受到不公平、不公正待遇的供应商均可提出申诉，维护自己的权益。以上措施保证了政府采购的公正性和透明性，同时有效遏制了采购中腐败行为的发生。

（三）英国：注重绩效评估和政府责任

绩效评估是英国政府购买服务的重要部分，英国政府建立了比较完善的绩效评估与改进机制，引进“地方公共服务协议”和“全面质量评估”强化价值评估，提高绩效评估的奖励力度和惩罚力度。同时，英国在政府部门中大力开展能力建设，要求部门和公务人员了解自己在购买服务过程中所需要承担的职责。中央和地方各政府部门每年都要发布“公共服务协议”，公共服务协议明确当年服务的目的、对象和业绩目标，以及谁为实现这些目标而负责，每年向公众和议会发表工作报告等等。

三、国内购买涉税中介服务的若干实践

（一）北京国税：发挥注税行业在“营改增”中的作用

2012年9月1日，北京市开始实施“营改增”试点，北京市国税局以政府购买中介服务的方式，委托北京市注册税务师协会推荐的10家税务师事务所，按北京市国税局的要求对重点企业开展有关“营改增”试点行业税负变化情况的跟踪调查分析工作，共有10个行业的517家企业成为跟踪分析对象，时长为6个月至1年的时间。

（二）山东地税：对中介机构参与税收管理进行严格规范

2012年，山东省地税局依据《税收征管法》和《山东省地方税收保障条例》规定，制定下发了《关于发挥社会涉税中介机构作用提高税收管理质效的意见》（鲁地税发[2012]20号）和《关于印发<聘用社会涉税中介机构参与税收管理办法>的通知》（鲁地税函[2012]42号），重点对涉税中介机构资质、业务范围、工作方式和管理要求进行规范。据统计，2014年山东省各级地税机关聘请47家税务师事务所参与了1021户纳税人的企业所得税汇算清缴核查工作，汇缴入库企业所得税5073.09万元，同比增长9%；聘请31家中介机构参与了纳税人培训134期23869人次；聘请39家税务师事务所的184名税务师参与了1007户企业的纳税评估工作，共评估入库税款28366.58万元。

（三）广州地税：公开招标，建立中介服务供应商资格库

2016年6月，广东省政府采购中心就广州市地方税务局大企业税收管理局购买涉税中介专业服务资格项目组织招标采购，服务内容为土地增值税清算资料审核事项、企业所得税汇算清缴后续管理资料审核事项、风险应对及纳税评估事项及其他纳税服务或税源管理服务事项。广州市地税局将中标供应商名单汇总成涉税专业中介服务供应商资格库，后期将根据需求从资格库中选定受聘服务商，并就实际发生服务情况审核拨付费用。

(四)四川国税：对企业所得税汇缴进行审核

四川省成都市武侯区国税局聘请税务师事务所为辖区内企业提供企业所得税汇算清缴免费审核，根据审核结果，税务部门查补税款及滞纳金1300 多万元，8 家税务师事务所从财政部门获得了300 万元的委托费用。

以上事例，得出：

第一，政府购买涉税服务缓解了税务机关人手不够的压力，也提高了税收征管的效率。这是解决纳税人不断增多、有效征管力量不足这一矛盾的有效方法。

第二，政府购买涉税服务，可以降低税务机关的执法风险，不仅有利于纳税人降低遵从成本，而且有利于税务机关降低征税成本，提高征管效能。

第三，政府购买涉税服务，可以形成优势互补，弥补税务人员在税收征管、纳税审核、纳税评估、税务稽查等方面会计知识的不足，培养和锻炼了税务干部，提高税务执法水平，促进依法治税。

第四，政府购买涉税服务，可以促进注册税务师行业的健康发展，为推进依法治国投注力量。

第五，政府购买涉税服务，用事务所的专业知识和长期积累的企业实践助力营改增税负研究。北京市注册税务师协助税务机关对企业营改增税负变化进行跟踪分析，让营改增在高起点上运行，也能更好地指导营改增政策的研究和优化。

四、政府购买涉税中介服务面临的问题

（一）中介行业本身问题突出

我国涉税中介行业存在从业人员水平参差不齐、定价标准不规范、行业监督机制缺失、社会认可度不高等众多问题。在这种情况下，一方面，税务机关将付出更多的时间和财务成本对中介机构进行业务培训和绩效考核；另一方面，纳税人对整个涉税中介行业的认可度较低，如果税务机关将纳税人培训、热线咨询等纳税服务项目的部分或全部移交中介机构进行操作，纳税人的不信任将大大降低实际效果。

（二）实际操作缺乏法律依据

政府购买涉税中介服务的行为缺乏法律支撑，少数涉及到的文件，例如《注册税务师行业“十二五”时期发展指导意见》（国税发[2012]39号）中提到：“研究探索政府购买服务可行性，拓宽政府购买服务渠道，倡导协会通过品牌推介等方式拓展业务领域，扩大业务范围”“对涉及纳税服务、税源管理、纳税信用等事项，探索通过政府购买服务方式委托税务师事务所提供涉税服务的可行性”，不仅法律层级较低，而且未出台详细的实施细则，缺乏实际操作性。而像山东省地税局制定的《关于发挥社会涉税中介机构作用提高税收管理质效的意见》（鲁地税发[2012]20号）和《关于印发<聘用社会涉税中介机构参与税收管理办法>的通知》（鲁地税函[2012]42号）等地方性税收规范性文件，虽然对政府购买中介服务的具体内容进行了规范，但同样面临着法律层级较低的困境，且约束范围有限，不具有普适性。

（三）监督考核机制流于形式

由于相关制度上的缺失及思想上的不重视，有些项目的采购活动执行人和监督考核人员合二为一，这种集裁判员与运动员于一身的操作模式，缺乏制约和监督，难以保证采购活动的透明性和公正性，容易诱发腐败问题。有些项目即使做到了管办分离，但仍然出现监督与考核流于形式的问题，导致表面上做到了公平、公正、公开，但部分环节存在严重漏洞和重大隐患。

（四）廉政问题

税务机关和涉税中介机构的关系应当是纯洁的、透明的。一般情况下，政府采取招标方式购买税务中介服务。但是，存在某些税务机关为了小集体、小团体利益与个人利益，私下抬高或降低招投标门槛，甚至在招投标中暗箱操作，滋生税务机关腐败。在涉税服务的现实中，“相互勾搭”的情况也常有发生，人民网上曾刊登过一篇标题为《如何防止“红顶中介”成为“权力掮客”》。评论中称：“广州税务部门不顾禁令，强迫企业提供付费的中介查账报告，或许有更好厘清企业财务、提高征管工作规范性和效率的考虑。但有的税务机关与涉税中介是否有利益输送，当地许多人也心知肚明。”

税务机关在依法支持、规范服务、加强监管的同时，要严禁违规插手涉税中介经营活动，杜绝权力寻租和指定代理或强制代理，从而保持税务机关自身的纯洁性。

五、对政府购买涉税中介服务的几点建议

（一）完善法律法规，制定实施细则

坚持“法定职责必须为、法无授权不可为”，加快完善购买涉税中介服务的相关法律法规及其实施细则。针对涉税中介行业，应及早出台法律层级较高的行业法律，通过立法确立注册税务师的法律地位，明确税务师事务所的权利和义务，加强行业自律，规范中介行为；针对购买服务这一行为，应尽快完善《政府采购法》、《招投标法》中关于购买涉税服务的基本原则和内容，并出台涵盖可购买涉税服务范围、购买程序、绩效考核体系等内容的实施细则；针对政府部门，应积极探索建立国税局、地税局、财政局等部门的联动制度，在信息共享、信用评价、招投标等方面协同工作、形成合力，让购买涉税中介服务更高效。

（二）建立监督机制，杜绝腐败行为

一是坚持管办分离，税务机关内部关键环节需相互制约，税务机关与其他相关政府部门之间互相监督，形成严密有效的内部和外部的监察网络；二是信息发布公开、透明，加强“互联网+税务”建设，充分利用电子税务局、新浪微博、微信客户端等平台及时发布招标信息，公布中标结果；三是建立涉税中介机构的信用评价档案并及时维护、公示，针对违反法律法规或绩效考核不达标的中介机构，探索处罚细则和退出机制；四是明确税务机关及其他政府部门与采购行为有关的岗位职责和相关责任人，制定详细的绩效考核指标，严格执行落实，确保奖惩制度不流于形式。

（三）拓宽服务范围，畅通反馈渠道

目前，我国税务机关购买的中介服务主要集中在企业所得税汇算清缴、土地增值税清算等几个项目，仅有少数涉及到税源分析、风险管理等业务内容，随着纳税服务现代化建设和税收征管体制改革的不断深入，可购买的中介服务范围亟待拓展。拓宽中介服务内容，不仅可以为中介行业注入新活力，培养高端业务人才，还可以充分发挥中介机构的桥梁作用。中介机构对纳税人的生产经营、财务管理、服务需求更加了解，将培训、咨询、税收分析调查、满意度调查等业务开放给符合要求的中介机构，可以加强税务部门、中介机构、纳税人的三方沟通，及时反馈纳税人需求，更好地优化纳税服务。

（四）加强对外宣传，促进多方共赢

长久以来，社会公众对我国涉税中介行业认可度不高，相对于会计师事务所和律师事务所，税务师事务所行业还没有产生大众熟知并认可的知名品牌。政府购买涉税中介服务的同时，要加大对社会公众的宣传力度，着力突出政府采购的透明公正、中介机构的专业规范、考核体系的完善高效等方面，在提升社会认可、促进注税行业健康发展的同时，也有利于塑造政府公正形象，进一步提升税收征管体制改革质效。